Registrieren, Kategorisieren, Kontrollieren

Grenzen entstehen heute vor allem in Datenbanken. Klassifikationen und Kategorien strukturieren die staatliche Steuerung der Mobilität, lange bevor ein Mensch eine physische Grenze erreicht. Dabei hat der Einsatz von Computern Grenzregime in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts grundlegend verändert: Der entscheidende Moment liegt nicht mehr in der Einreisekontrolle, sondern bereits im Visumsverfahren, in dem Menschen registriert, klassifiziert und vergleichbar gemacht werden. Grenzen werden so zu »Sortiermaschinen«, die nach Merkmalen wie Ethnizität und Staatsbürgerschaft grenzenlose Mobilität ermöglichen oder verhindern.¹

Doch wie lässt sich diese radikale Veränderung der Grenzregime durch Computer seit den 1950er Jahren historisch rekonstruieren? Die Geschichte des Ausländerzentralregisters (AZR), das 1953 auf Druck der Alliierten gegründet wurde, bietet hierfür einen einzigartigen Zugang.² Im Register sollten alle Grenzübertritte, Visumsanträge sowie Arbeitgeber- oder Ortswechsel von Ausländern erfasst werden. Ab Mitte der 1960er Jahre wurde das Register schrittweise digitalisiert. Heute liefert es unter anderem Daten für die »Smart Borders«-Strategie der EU. Die historische Erforschung des AZR ermöglicht es, den Wandel der Grenzpraktiken im Prozess der Digitalisierung nachzuvollziehen – von der Kommune bis zur Botschaft, von der Grenzpolizei bis zum Bundesministerium.

Eine interessante Quelle hierfür ist der Entwurf zur Planung der Digitalisierung des AZR aus dem Jahr 1970. Dieser zeigt exemplarisch die Erwartungen und Probleme der frühen Computerisierung des Registers. Ergänzend werden weitere Quellen aus unterschiedlichen Phasen der Digitalisierung des AZR herangezogen: Karteikartenrohlinge zur Registrierung von Ausländern auf kommunaler Ebene, das Schema eines Asylverfahrens in Bayern sowie Fotografien zur Einführung eines von Computern gesteuerten Grenzübergangs in Garmisch-Partenkirchen.

Die Digitalisierung führte zu einer radikalen Veränderung staatlicher Strukturen und Hierarchien. Informationen werden nicht mehr in einem abschließbaren Metallschrank im Keller einer Behörde gelagert, wo eine einzelne Stelle darüber entscheidet, wer wann Zugriff erhält. Stattdessen sind Akten von Behörden mit entsprechender Freigabe rund um die Uhr einsehbar und veränderbar. Kategorien wie Ethnizität und politische Zugehörigkeit werden je nach sicherheitspolitischer Lage neu geschaffen, in relationalen Datenbanken verknüpft oder wieder gelöscht. An diesen Verschiebungen der Informationsstrukturen lassen sich Veränderungen in der Migrations- und Sicherheitspolitik ablesen.

Kontinuität oder Bruch: Ausländerüberwachung vom Kaiserreich zur BRD

Regionale Formen der Registrierung von Ausländern gab es bereits im Kaiserreich. Migrationspolitik war mit wirtschaftlichen Interessen, etwa bei der Kontrolle ausländischer Arbeitnehmer, aber auch mit sicherheitspolitischen Interessen, etwa dem Schutz vor revolutionärer (sozialistischer) Unterwanderung, verbunden.³ Der Erste Weltkrieg und die Schließung der Grenzen markierten den Höhepunkt einer seit den 1890er Jahren zunehmenden Kontrolle der Staatsgrenzen.⁴ Das Bedürfnis nach Kontrolle an Grenzen gab es zwar schon seit dem 19. Jahrhundert, die personellen Kapazitäten, Institutionen sowie technologische Innovationen wie Passbilder und Fingerabdrücke haben sich jedoch erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts flächendeckend verbreitet.⁵

Im Nationalsozialismus spiegelte sich die Radikalisierung der Ausländerpolitik in der Ausländerpolizeiverordnung vom 22. August 1938 wider. Ausländer sollten der ihnen gewährten Gastfreundschaft »würdig sein« (§ 1). Zudem verloren alle bisherigen Aufenthaltserlaubnisse sieben Monate nach Inkrafttreten der Ausländerpolizeiverordnung ihre Gültigkeit (§ 14). Die Nationalsozialisten setzten damit ihre Grundidee eines Nationalstaats mit einer homogenen Bevölkerung um, indem sie allen Menschen ohne Staatsbürgerschaft den Aufenthaltstitel entzogen. Die Ausländerpolizeiverordnung überlebte die politische Zäsur von 1945 und wurde erst durch das neue Ausländergesetz von 1965 abgelöst.⁶

Nach dem Zweiten Weltkrieg setzten die Alliierten neue Formen der Registrierung wie die systematische Erfassung von Displaced Persons (DPs) mit standardisierten DP-Karten um, die in ihrer Funktion eher humanitären Zielen (Repatriierung) dienten und sich damit von den vorherigen NS-Kontrolllogiken unterschieden.⁷ Zugleich etablierten die westlichen Besatzungsbehörden mit dem Combined Travel Board (CTB) eine eigene Grenzverwaltung. Hier sowie in den DP-Camps wurden bereits Lochkarten zur Teilautomatisierung verwendet (Abb. 1: rechts oben »For coding purposes«).

Die frühen Entwürfe und Vorbilder der AZR-Karteikarten (Abb. 2) mit den Kategorien »Volksdeutsch« und »Jude«⁸ zeigen, dass sich die Bundesrepublik beim Aufbau des Registers im Jahr 1953 an kommunalen Ausländerkarteien aus dem Nationalsozialismus orientierte, die als Träger administrativen Wissens den Umbruch überstanden hatten und wie andere Bereiche der Behörden nur teilweise von der Entnazifizierung erfasst worden waren.⁹ Der entscheidende Bruch liegt daher weniger in der Praxis des Registrierens als vielmehr in der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik. Föderalismus, geteilte Zuständigkeiten und verfassungsrechtliche Begrenzungen verlangsamten die zentrale Durchsetzung einer einheitlichen Ausländerüberwachung.

Das Ausländerzentralregister wurde als zentrales Register für ausländische Staatsangehörige in Westdeutschland eingerichtet. Lokale Ausländerbehörden meldeten personenbezogene Angaben wie Namen, Staatsangehörigkeit oder Aufenthaltsort an die zentrale Registerstelle des Bundes, wo sie auf Karteikarten erfasst wurden. Ziel war es, Informationen über Ausländer bundesweit verfügbar zu machen und sie für Verwaltungs-, Statistik- und Sicherheitszwecke abrufbar zu halten. In der Praxis erwies sich diese zentrale Informationsinfrastruktur jedoch als schwer umsetzbar.¹⁰

Die massiven Rückstände hatten sowohl politische als auch technologische Ursachen. Einige Kommunen übermittelten über Jahre hinweg ohne Angabe von Gründen keine Mitteilungen an das AZR, ohne dass das Bundesinnenministerium die kommunalen Ausländerbehörden direkt dazu verpflichten konnte. Zugleich führten die postalische Übermittlung der Meldungen und deren manuelle Einarbeitung in das Register zu erheblichen Bearbeitungsrückständen: Die Zahl unbearbeiteter Meldungen stieg von rund 1600 im Jahr 1955 auf über 50.000 zwei Jahre später. Abfragen bei lokalen Behörden konnten daher bis zu drei Wochen dauern, während Aktualisierungen einzelner Datensätze häufig mehr als einen Monat in Anspruch nahmen. Unter diesen Bedingungen war das AZR sowohl für statistische Auswertungen als auch als sicherheitspolitisches Instrument nur eingeschränkt nutzbar, wie der Fall des indonesischen Studenten Lukman zeigt.¹¹

Dieser wurde verdächtigt, mit einem auf einer Sicherheitsliste geführten kommunistischen Funktionär identisch zu sein. Obwohl sein Name bereits bei der Antragstellung des Visums im AZR vermerkt werden sollte, konnte er in die Bundesrepublik einreisen und sich an der Technischen Hochschule Braunschweig immatrikulieren. Erst mehrere Monate nach der Einreise wurde ein umfangreiches behördliches Prüfverfahren eingeleitet, das sich per Post mehr als sieben Monate hinziehen sollte. Das Bundesinnenministerium wandte sich an das Innenministerium von Niedersachsen und das wiederum an die zuständige Ausländerbehörde vor Ort. Da jedoch weder eine Passnummer noch weitere eindeutige Identifikationsmerkmale vorlagen, konnte auf regionaler Ebene nicht geklärt werden, ob der Student identisch mit dem kommunistischen Funktionär aus Indonesien war. Erst eine schriftliche Anfrage an die deutsche Botschaft in Jakarta ergab, dass der gesuchte Lukman sich weiterhin in Indonesien aufhielt. Zugleich wurde darauf hingewiesen, dass es sich bei »Lukman« um einen der häufigsten Namen des Landes handelte – ein Umstand, der ähnliche Fehlzuordnungen künftig wahrscheinlicher machte.¹² Der Fall zeigt, wie ineffizient das AZR in den 1950er Jahren als sicherheitspolitisches Instrument war.

Die ersten statistischen Auswertungen Anfang der 1960er Jahre machten die Grenzen des AZR ebenfalls deutlich. Das zentrale Register sollte den Ländern und dem Statistischen Bundesamt eine einheitliche Grundlage für bundesweite Ausländerstatistiken bieten. Da die Daten des AZR erheblich von den Erhebungen abwichen, sprachen sich Beamte des Bundesinnenministeriums gegen die Veröffentlichung der Registerzahlen aus. Sie hätten die mangelnde Funktionsfähigkeit des Systems sichtbar gemacht. Daher veröffentlichten die Statistischen Landesämter weiterhin eigene Zahlen, die sie jährlich durch manuelle Abfragen bei den Kommunen erhielten.¹³

Die Maschine wird es richten: Automatisierung als Kontrollversprechen

In Westdeutschland setzte die digitale Transformation der Grenzkontrollen Ende der 1960er Jahre ein. Lange vor der Einführung biometrischer Reisepässe oder dem Entstehen europäischer Überwachungsnetzwerke experimentierte die Bundesrepublik bereits mit datengestützten Formen der Migrationskontrolle, die den technokratischen Ambitionen und dem Modernisierungsoptimismus der 1960er und 1970er Jahre entsprachen und die heute mit den Begriffen »Planungseuphorie« und »Datenrausch« beschrieben werden.¹⁴ Dazu passte, dass 1971 im Keller eines Ministerialgebäudes in Bonn ein Großrechner der Firma Siemens installiert wurde, um das Ausländerzentralregister zu automatisieren. In der Bundesrepublik wurde bei staatlichen Datenverarbeitungsprojekten Siemens häufig aus politischen Gründen bevorzugt, um die heimische Datenverarbeitungsindustrie zu stärken.¹⁵

Trotz begrenzter Rechenkapazitäten und erheblicher technischer Einschränkungen markierte dieser Schritt den Beginn dessen, was sich zur umfangreichsten digitalen personenbezogenen Datenbank der BRD entwickeln sollte: eine Dateninfrastruktur, die durch Europäisierung und Globalisierung heute europäisch und global vernetzt ist.

In der BRD wurde die Computerisierung lange als Modernisierungsprojekt erzählt, das bereits in den Augen der Zeitgenossen Abläufe effizienter, rationaler und schneller gestalten sollte. Im AZR-Kontext trat diese Erzählung besonders deutlich hervor. Die analoge Verwaltung galt als überfordert: Meldungen mussten per Brief oder Fernschreiber eingehen, lokale Behörden lieferten sie, wenn überhaupt, uneinheitlich, und die Zentrale arbeitete wochenlange Rückstände nur langsam ab.¹⁶

Ab Mitte der 1960er Jahre wurde deshalb die Digitalisierung des AZR geplant.¹⁷ Ziel war ein Sprung von Karteikästen in unzähligen Metallschränken hin zur digitalen vernetzten Datenbank. Die Computerisierung war nicht nur ein technischer Umbau, sondern auch eine Verschiebung administrativer Wissenshierarchien. Mit der Standardisierung von Datensätzen und der Zentralisierung von Abfragen verlagerte sich das Wissen aus den lokalen Aktenbeständen der Kommunen in eine zentrale digitale Wissensinfrastruktur. Mit der Digitalisierung ging in den ersten Jahrzehnten jedoch zunächst eine Verknappung der Informationen einher. Speicherplatz war teuer, und jede neue Kategorie führte zu einem enormen Kostenanstieg. Daher mussten die zu speichernden Informationen zunächst stark reduziert werden. Je mehr Informationen eine Datenbank enthielt, desto länger dauerte es auch, sie zu durchsuchen – ein zentrales Problem angesichts der begrenzten Rechenleistung der frühen Großrechner.

Ein früher Lösungsversuch war die Führung spezieller Suchdateien (siehe Abb. 3). Diese enthielten verkürzte Einträge und ermöglichten es, schneller nach Personen zu suchen, bevor die komplette Hauptdatei durchsucht worden war. Funktional entsprach die Suchkartei somit einem analogen Index: Dieses zweistufige Prinzip, Index plus Datensatz, bildet eine zentrale Zwischenform zwischen analogen und digitalen Datenbanksystemen.¹⁸

Digitale Vision vs. technische Realität

Die Anlage des AZR in Form einer digitalen Datenbank Ende der 1960er Jahre sollte derweil nicht als Beleg für eine funktionierende, digitale Infrastruktur verstanden werden. Zwar begann die technische Umstellung bereits 1967, doch blieb das AZR über lange Zeit ein hybrides System: Viele Stellen konnten Daten nur analog übermitteln und abfragen, jedoch nicht direkt eintragen oder korrigieren. Den entscheidenden Unterschied machte erst die breite Verfügbarkeit von Terminals, die nicht nur »Lesen«, sondern auch »Schreiben« in der Datenbank ermöglichten. Erst als solche schreibfähigen Zugänge seit den späten 1980er Jahren – etwa auch an Grenzübergängen – vorhanden waren, konnte das AZR als kontinuierlich aktualisierte Verwaltungsinfrastruktur funktionieren, statt primär ein digitalisiertes Register mit analogen Engpässen zu bleiben.

Seit den 1970er Jahren existierten bereits digitale Datenbanken wie das AZR sowie das zentrale Informationssystem der deutschen Polizeibehörden (INPOL), das bundesweit Fahndungs- und Personendaten bereitstellte. Gleichzeitig entstanden auf europäischer Ebene erste Ansätze zur Vernetzung polizeilicher Informationen, die später in den Informationssystemen des Schengen-Raums institutionalisiert wurden. Dennoch fehlten vielerorts Terminals in der Fläche, um das volle Potenzial digitaler Datenbanken im Arbeitsalltag auszuschöpfen. Erst mit der Ausstattung der Grenzübergänge mit Computern und einem direkten Anschluss an Datennetze in den 1990er Jahren wurde eine Digitalisierungsvision verwirklicht, die mehr als zwei Jahrzehnte zuvor in einem Bonner Keller begonnen hatte.

Digitale Ungleichheiten: der Staat, der Bürger – und die Konstruktion des »Anderen«

Das hier skizzierte Verfahren macht anschaulich, worin der infrastrukturelle Kern der AZR-Computerisierung lag: nicht die bloße Speicherung, sondern die Organisation von Zuständigkeiten, Rückmeldungen und Schreibzugriffen. Die Ausländerbehörde (ABH) fungierte dabei als lokale Schaltstelle, an der Personen erfasst, Asylanträge gestellt und Informationen über unterschiedliche Kanäle verteilt wurden. Über Belege, »Schnellbriefe« und standardisierte Rückläufe wurde das AZR laufend ergänzt; parallel dazu liefen Akten und Entscheidungen beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Zirndorf zusammen. Gerade diese Kombination aus lokaler Erfassung und zentraler Referenz sollte das Register zu einem Knotenpunkt machen: Sobald termingebundene, schreibfähige Zugänge an Terminals seit den 1990er Jahren breiter verfügbar wurden, ließ sich im System nicht nur nachschlagen, sondern Verwaltungsvorgänge konnten aktualisiert werden – sodass das AZR 23 Jahre nach seiner Digitalisierung als Echtzeit-Infrastruktur wirkte.

Genau hier wird jedoch »digitale Ungleichheit« sichtbar: Die Verdichtung von Dienstwegen und Datenflüssen stärkte vor allem die Handlungsfähigkeit der Behörden, während die Betroffenen selbst im Prozess als Datensätze erscheinen. Die Abläufe waren (und sind) auf Effizienz, Nachweisfähigkeit und Zuständigkeitsklarheit ausgerichtet, nicht auf Transparenz, Korrektur- oder Widerspruchsmöglichkeiten der Registrierten. In einer Phase, in der sich Datenschutzrechte bereits seit den 1970er Jahren institutionell ausformten, galten sie oft nicht im gleichen Maße für Ausländer wie für deutsche Staatsbürger.

Das historische Erbe des AZR nach 1967

Die Geschichte des Ausländerzentralregisters zeigt, dass digitale Ungleichheiten nicht erst mit dem Internet, KI oder biometrischen Systemen entstanden, sondern aus der alltäglichen Verwaltungslogik der Registrierung erwuchsen: Menschen werden in Datensätze übersetzt, Kategorien festgeschrieben und nach politischer Lage wieder verändert. Bereits die ersten Karteien erzeugten eine Hierarchie zwischen Bundesbürgern und Ausländern, wobei letztere stets als Sicherheitsrisiko galten. Mit der Computerisierung verstärkte sich diese Dynamik. Nicht allein die bloße Existenz einer »Datenbank« war dabei entscheidend, sondern vielmehr ihre infrastrukturelle Durchsetzung: Seit den 1990er Jahren wurden Terminals flächendeckend verfügbar; zudem sanken die Kosten für Speicherplatz. Damit wuchs die Reichweite, aber auch die Menge an Informationen, die gesammelt wurden. Zeitgleich setzte eine Verrechtlichung mit dem ersten AZR-Gesetz von 1994 ein. Davor operierte das AZR lange in einer Grauzone zwischen pragmatischer Verwaltungsroutine und sicherheits- bzw. migrationspolitischer Zwecksetzung, deren Verfassungsmäßigkeit immer wieder kritisch infrage gestellt wurde.¹⁹

Berücksichtigt man die Geschichte des Ausländerzentralregisters bei der Entstehung von europäischen Grenz- und Migrationsdatenbanken vom Schengener Informationssystem bis zu den »Smart Borders«, erscheinen sie weniger als radikale Neuerung, sondern vielmehr als infrastrukturelle Fortsetzung jener Registerlogik, die bereits mit dem AZR der 1950er Jahre angelegt war.